政府的演化：从保护费到公共契约

上一讲我们提到，要解决大规模的「外部性」问题，最终离不开强制力，而执行这种强制力的组织就是政府。我们的推演逻辑清晰。那么，政府的起源是否真是如此呢？

难道是一群深谙逻辑的学者，经过长时间的辩论，最终发现自治所能解决的问题确实有限，于是坐下来召开会议，在祥和的气氛中达成共识，决定建立政府，才有了政府吗？

并非如此。政府并非学者们的发明。历史的真相更接近于……政府起源于强盗。

政府的历史，就是把保护费改造成税收，把统治者改造成代理人，把臣民改造成公民的历史。

从流寇到坐寇：政府的起源 #

从人类学会聚集财富的那天起，就有人发现抢劫是比劳动更快的敛财方式。然而，如果你过度抢劫，很快就会发现这并非一个长期的生财之道。

村民辛辛苦苦生产出一点点粮食，你一来就洗劫一空，甚至不留下种子。村民只能饿死，第二年你便无物可抢。正如我们上一讲提到的美国经济学家曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）所说 [1]，这种抢劫方式过于低级，你是一个「流动强盗（roving bandit）」，用文雅的说法便是“流寇”。

奥尔森的洞见在于：流动强盗迟早会演化成「定居强盗（stationary bandit）」，即“坐寇”：他们会干脆占领某个村庄，给村民留一条活路，让他们继续耕种，每年只从其收入中抽取三成。做强盗也并非非得打打杀杀，细水长流岂不更好？

一旦具备长期主义思维，你就完成了一次观念跃迁：你不再是“寇”，而是统治者。你会将这些村民视为自己的子民，并为他们提供保护服务，确保其他流寇不会前来抢劫。这便是你的专属经济区。

奥尔森认为，这便是政府的起源。

我们甚至无需追溯远古，这类现象至今仍在发生。无论是黎巴嫩真主党武装、意大利西西里黑手党，还是墨西哥北部某些地区的贩毒集团，他们都一边从事着杀人越货的勾当，一边为当地百姓提供基本的秩序服务。

他们不仅维护治安，还负责判案，甚至修建学校。就连百姓家中的红白喜事，他们也需出面。

请注意，这不是说坐寇变成了好人。他们改变的只是时间偏好。强盗一旦学会长期主义，就开始像统治者；统治者一旦忘记约束，也随时能退回成强盗。

利维坦的诞生：国家机器的构建 #

那么，如果不要强盗，行不行呢？我们一群村民快乐地生活在一起不好吗？理论上是可以的。我们在《精英日课》专栏曾介绍人类学家大卫·格雷伯（David Graeber）和考古学家大卫·温格罗（David Wengrow）的著作《人类新史》（The Dawn of Everything）[2]。该书最新考证指出，许多先民社会具备复杂的自治能力，甚至比后来的国家社会更为自由。然而，这些先民并未进入规模化农业阶段，私人财产不多，直白地说，就是没有太多值得抢夺的财富。

一旦出现值得抢夺的财富，人类社会就必然充满争斗。如果没有统治者，就会陷入英国哲学家霍布斯（Thomas Hobbes）在《利维坦》（Leviathan）一书中描述的「一切人对一切人的战争（war of all against all）」状态。

在这种状态下，人们会渴望一个利维坦出现主持一切，签订一份契约：我们只需向他缴纳保护费。如此一来，从流寇到坐寇的演变就必然会发生——

复仇会演变为法院，黑帮会转变为警察，保护费会成为税收，私人强制会演化为公共强制……最终，总会有一股坐寇势力强大到足以威震四方，如同张作霖从“赵家庙保险队队长”蜕变为“东三省保安总司令”一样，建立起长久而有效的统治，这便是国家机器（State）。

德国社会学家马克斯·韦伯（Max Weber）给出的定义直指核心：国家，是在一定疆域内成功主张「合法物理暴力垄断（monopoly of legitimate violence）」的人类共同体 [3]。

而政府，则是国家机器的执行层面。

所以政府的起源是收保护费的坐寇。政府的根本是暴力，是最终强制权。

公司可以开除你，但不能关押你。

平台可以收费，但不能征税。

学校可以传授知识，但不能规定何种学说是正统。

教会可以逐出教籍，但不能绞死异端——至少在现代社会不能了。

政府与所有这些组织的根本区别，不在于它提供更好的服务，不在于它更仁慈，甚至不在于它更“为人民”——而在于它拥有最终强制权。

理解了从流寇到坐寇以及利维坦的演变逻辑，才能真正理解何谓“人民需要政府，政府也需要人民”。

战争与谷物：国家形成的燃料 #

实际上，如果只是供养统治者，让其提供基本的保安服务，百姓也无需付出太多。一家缴纳 10% 的保护费，一百家便能供养一个生活水准是普通人 10 倍的坐寇。稳稳当当收租，还有何不满意的呢？

确实，早期的部落和宗族联盟没有稳定的国家机器，百姓负担也很低，严格来说都不能称之为国家。

国家，其实是战争制造出来的。

一旦坐寇之间爆发战争，统治者就被迫建立正规军队；建立军队就需要多收税，多收税则需供养官僚。哪个坐寇社团在这三方面表现出色，哪个就能获胜。失败者被吞并，胜利者则愈发强大。

以中国春秋时代为例，各国作战尚讲求礼法，仅贵族上阵，作战充满仪式感，杀戮极其有限。然而到了战国时期，各国为了战争必须不断加强国家机器的力量，即所谓的变法。经过五百年军备竞赛演化而来的秦国，可谓是一台武装到牙齿的国家机器：郡县制、官僚体系、编户齐民、统一税收……发展至此，百姓的负担已变得极其沉重。

正如美国社会学家查尔斯·蒂利（Charles Tilly）所言，这就是「战争制造国家，国家制造战争」。他那篇发表于 1985 年的论文标题，便是《作为有组织犯罪的战争制造和国家制造》[4]。

其实，称之为犯罪也并非完全公平。你不主动打仗，就只能等着被攻击。唯一的解决方案，便是出现一个大一统帝国，作为唯一的利维坦。

然而，大一统帝国并非唾手可得，它还需要一种关键的燃料——谷物。

这是耶鲁人类学家詹姆斯·斯科特（James C. Scott）的洞见 [5]：谷物，是一种特别理想的征税对象。

小麦、大麦、水稻这类谷物都生长在土地上，政府一眼便能估算出你家土地的面积和大致收成。谷物有固定的收获季节，税务官清楚何时前来征收。谷物具有高度可量化性，几斗便是几斗。谷物还易于储存，经得起运输。更重要的是，种植谷物的农民只能被绑定在土地上，无处可逃。

这管理起来实在太方便了。对比游牧民族，他们今天在此，明天又至他处，你想征税或抓壮丁都无从寻觅。

谷物真是统治者的法宝啊。

有研究者利用计算机模拟「历史动力学（cliodynamics）」[6]，发现只要是农业核心地区，适合低成本征税养兵，战争就会变得廉价而常见：无论最初分裂成多少个小国，最终必会有一个大国统一天下——统一战争是可以承担得起的。

这就是为什么古代中国、两河流域、印度、埃及这些农业核心区都走向了大一统帝国。

相比之下，欧洲为何如此难以统一？许多人归因于地理因素，认为欧洲被山脉和海洋切割成无数碎片，不适合调兵打仗。然而，更根本的原因恐怕在于欧洲没有一个像华北平原那样单一的农业核心区。欧洲人在谷物之外，还有畜牧、葡萄、橄榄、城市贸易等多种财富来源，政府征税非常困难，统一战争对他们来说成本太高。

西方传教士最初来到中国时，往往会感到文明震撼，震惊于中国是一个如此统一而富裕的国家。利玛窦曾赞叹，欧洲出产的物品几乎在中国这一个国家全都能找到 [7]。

没错，中国自秦朝开始，就已经不再是一个“早期国家”或“古国”，而是一个拥有完善官僚体系、税收制度、军队和各项制度的真正意义上的国家。

但这种国家跟现代国家还是不一样，只能叫「前现代国家」。

前现代国家：家产制与黄宗羲定律 #

前现代国家最大的特点，是它将百姓视为用于汲取的资源。政府并非公共服务公司，而是统治者的家产。

皇帝甚至不屑于说“我是为人民服务的”这种漂亮话。《商君书》直接主张“弱民”：「民弱国强，国强民弱。有道之国，务在弱民。」《韩非子》则更为直白地指出：「君上之于民也，有难则用其死，安平则尽其力。」后世的说法或许稍微委婉，但也毫不掩饰其本质：无论是「朕即国家」、「为民父母」、「食君之禄，忠君之事」，还是「皇恩浩荡」……无论如何修饰，这都只能说是文雅的坐寇。

前现代政府的形态是「家产制（patrimonialism）」。你与政府所能指望的良好关系是“我投靠你、你庇护我”的依附关系；安全和机会并非由制度平等提供，而是由权贵私人分配 [8]。

可以想象，在这样的国家中，百姓的生活是困苦的……但也不要觉得当皇帝就很好。据历史作家张宏杰统计 [9]，中国历史上全部 611 位皇帝之中，死于疾病和衰老的只有 339 人，自杀和他杀的有 272 人，非正常死亡率高达 44%，平均寿命只有 39.2 岁。世界上还有比这更危险的职业吗？

关键在于，家产制将一个不受任何外部约束的巨大权力，交由一个普通肉身去掌握，这件事本身就极度危险。权力越大，所有人都想接近它、操纵它、替代它，皇帝就越不安全，就越猜忌；越猜忌，就越依赖私人忠诚；越依赖私人忠诚，制度就越坏。这是一个死循环。

比家产制更可怕的是另一个死循环，即秦晖先生总结的「黄宗羲定律」，它最早出自明清思想家黄宗羲对历代赋税的观察 [10]，其过程大致如下——

王朝建立之初，统治者吸取前朝教训，意图让百姓休养生息，于是宣布轻徭薄赋。

然而，官僚集团有自我扩张的本能，皇帝有好大喜功的冲动。毕竟所花并非自己的钱财，谁不想招募几个亲戚进来一同办大事呢？于是各项花费上涨，统治成本日益增高，财政开始吃紧。那么只能加税——但正税名义上不好上调，各级官僚便发明了附加费、临时摊派、火耗、徭役折银等各种名目，百姓负担日益沉重。

到了某一时刻，朝廷中会出现一位像张居正这样的改革者站出来，指出这种乱收费不可取，等同于纵容腐败，百姓怎能承受？于是将杂税并入正税，宣布从此不再乱收。

然而没过几年，财政又入不敷出，只好发明新的杂税。

如此反复循环，每一次改革都声称减负，但从长远来看，却将负担固化下来，形成“积累莫返之害”。最终，农民发现耕地所需缴纳的税负已大于土地产出，便开始逃亡。于是流民增多 → 民变 → 王朝崩溃 → 新王朝重建 → 再度重演。

当然，中国历史上不乏好皇帝，也有大量清官。但这与明君清官无关：在秦制两千年之下，只要家产制和汲取机制不变，百姓没有合法的手段制衡政府的权力和税收扩张，历代王朝就只能重演这个循环。

现代国家的演化：宪政的曙光 #

那么，前现代国家既然存在诸多弊病，是不是统治者自己意识到了结构性问题，于是与学者讨论一番，设计出了更好的制度，才有了现代国家呢？

并非如此。切勿高估思想家对坐寇的影响力。从前现代国家到现代国家的演化主要有三个节点——

第一个节点是 1215 年英格兰的《大宪章》，它第一次承认了「王在法下」。但这并非源于国王的仁慈。

1215 年，英格兰国王约翰对外战争屡战屡败，不得不对国内贵族大幅加税、强征军役，甚至没收财产。贵族忍无可忍，联合起来以武力控制了伦敦。约翰王在被胁迫之下，才签署了《大宪章》。

《大宪章》中最值得玩味的是第 61 条：贵族可以选出 25 人监督国王履约；如果国王未能纠正违约行为，贵族可以扣押城堡、土地、财产以强制执行。

这相当于将“造反”制度化为一种权利——这是宪政的开端。我们事后来看，合法造反权不仅保障了贵族权益，对国王而言也有益处，使得各方都拥有安全感。但这并非思想家推动的结果，而是力量对比迫使产生的制度。

第二个节点是 1688 年的光荣革命。其起因也并非思想革命，而是英国上层精英为保住自身的权力、财产和宗教地位，联手废黜了一个不受约束的国王。其结果是《权利法案》，将几项关键限制明文规定下来——国王未经议会同意，不得停止法律的施行，不得征税，不得在和平时期维持常备军。

一个君主被剥夺这三项权力后，便不再是家产制的主人，而开始转变为制度中的角色。

我们可以看到，从《大宪章》签署到议会真正能够限制国王，历经了整整 473 年。这是几代人持续博弈的成果。在此期间，有两位思想家可能起到了一定作用，但影响并不算大。

一位是 17 世纪的法学家爱德华·科克（Edward Coke），他将《大宪章》从一份中世纪的封建文件，解释为英国人固有的自由根基。这等于是将很久以前贵族的一次反抗，重新诠释为“英国自古以来国王就不能凌驾于普通法之上”，进而推导出“臣民拥有古老的权利，征税和拘押必须受法律约束” [11]。

另一位是哲学家约翰·洛克（John Locke）。他的《政府论》一书反对君权神授，主张政府的目的并非维护君主荣耀，而是保护人的生命、自由和财产；政府权力源自人民同意，本质上是一种受托权力（fiduciary power）；如果政府违背托付，人民就有权改变甚至推翻它 [12]。洛克此书撰写于光荣革命之前，却是在光荣革命之后才出版的。

回过头来看，科克和洛克改变了政治叙事，这一点极为重要，因为它从此改变了人们的观念。然而，他们更多地是将历史变局通过叙事合法化，而非直接推动历史变局。

等到卢梭出版《社会契约论》，那已经是 1762 年的事了。

真正具有思想家顶层设计意味的，是现代国家演变的第三个节点，即 1787 年的美国制宪。

美国人将英国传统、罗马共和的记忆以及孟德斯鸠的分权理论融合成了一套全新的制度。这套制度在技术上的先进之处在于，它解决了中央政府究竟应该有多强的问题。制宪者清楚地认识到，政府过于孱弱则无法处理外敌、债务、贸易和内部秩序；然而，如果政府过于强大，又如何防备它压迫人民呢？

答案是双重的「分权制衡（checks and balances）」——横向立法、行政、司法三权分立；纵向联邦和州分享权力。这套设计的核心思想就是麦迪逊那句「用野心对抗野心」：不指望任何人有道德，只指望每个人有利益，然后让这些利益互相牵制。

然而，美国宪法也并非完全归功于思想家。华盛顿之所以不称帝，固然有他思想先进的一面，但也有其权力不足的一面：他领导的原本就是一支由各州民兵和大陆军拼凑而成的革命军，财政需依靠大陆会议和各州供给，军官和士兵效忠的也并非华盛顿个人，而是各州、议会和革命事业……

简而言之，许多国家拥有宪法，但许多有宪法的国家却没有「宪政」。这究竟是为什么呢？因为限制权力并非仅仅写在纸上，而是体现在权力的实际分布之中。

坐寇的工程化：制度化的现代政府 #

人民需要政府建立秩序，然而政府的出身却是坐寇。而现代化，便是即便你是一个坐寇，也要将你工程化。

现代人必须学会将关注点从“这个人好不好”、“这个政府好不好”，转变为“我们这个制度行不行”。前现代政府是统治者的政府；现代政府则是制度化的政府。

或许是由于前现代传统过于根深蒂固，今天许多人认为那些质疑政府的知识分子是在给国家“找麻烦”、是“刺头”、是“不识大体”……然而，如果你是一名学者，质疑政府实则是你的本分。

要知道，即便现代政府提供了诸多正外部性，它也同样是最大的负外部性制造者。我们下一讲再详述。

注释

[1] Olson, Mancur. “Dictatorship, Democracy, and Development.” American Political Science Review 87, no. 3 (1993): 567–576.

[2] David Graeber and David Wengrow, The Dawn of Everything, 2021. 《人类新史》1：高贵的先民。

[3] Weber, Max. “Politics as a Vocation.” 1919. In From Max Weber: Essays in Sociology, translated and edited by H. H. Gerth and C. Wright Mills. Oxford University Press, 1946.

[4] Tilly, Charles. “War Making and State Making as Organized Crime.” In Bringing the State Back In, edited by Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol, 169–191. Cambridge University Press, 1985.

[5] Scott, James C. Against the Grain: A Deep History of the Earliest States. Yale University Press, 2017.

[6] Turchin, Peter, Thomas E. Currie, Edward A. L. Turner, and Sergey Gavrilets. “War, Space, and the Evolution of Old World Complex Societies.” Proceedings of the National Academy of Sciences 110, no. 41 (2013): 16384–16389.

[7] 《利玛窦中国札记》。Matteo Ricci / Nicolas Trigault, China in the Sixteenth Century: The Journals of Matthew Ricci, 1583-1610，Louis J. Gallagher 英译，1953。

[8] 当然中国发明了伟大的科举制度，给人一种强烈的公平感。但在皇上眼中，那只是一个对聪明人维稳、对权贵制衡的手段而已。如果你考察隋唐以来科举选官的面，会发现普通人做官的比例远低于权贵。

[9] 中新网：《张宏杰：中国历史上600多个皇帝近一半死于非命》 https://www.chinanews.com.cn/m/cul/2015/06-07/7327283.shtml

[10] 秦晖，《并税式改革与"黄宗羲定律"》。

[11] Sir Edward Coke, The Second Part of the Institutes of the Laws of England, 1642.

[12] John Locke, Two Treatises of Government, 1689/1690.